Եվրոպայի խորհրդի փորձագետ Արտակ Երգենյանը ներկայացնում է տեղական ինքնակառավարման համակարգում առաջարկվող հարկային քաղաքականության փոփոխությունները

Պրն Երգենյան, օրերս համայնքային բյուջեներում նոր հարկատեսակներ սահմանելու վերաբերյալ Ձեր հետազոտությունը մասնագիտական շրջանակների քննարկմանը ներկայացնելիս նշեցիք, որ պետական բյուջեի ընդհանուր եկամուտներում համայնքների հարկերի և տուրքերի ցուցանիշների համամասնությունը կազմում է 2.1%: Ինչի՞ մասին է խոսում այդ թիվը եւ ի՞նչ եք առաջարկում փոխել: 

Այո, Հայաստանի պետական բյուջեի ընդհանուր եկամուտներում համայնքների հարկերի և տուրքերի ցուցանիշների համամասնությունը 2015-2018 թթ. միջինը կազմել է ընդհամենը 2.1%: ֆիսկալ ապակենտրոնացման 2.1% ցուցիչը ցույց է տալիս, որ երկրում գանձվող հարկերի 97.9%-ը կենտրոնացված է պետական բյուջեում: Հետազոտության արդյունքում առաջարկվել է՝ ներդնել համայնքների հարկային վարչարարության համակարգ՝ սահմանելով համակարգի ներդրումը գործող օրենքներում, և այդ վարչարարության հիման վրա տեղական նոր հարկատեսակների համակարգի ներդրումը: Մասնավորապես՝ միջազգային փորձի ուսումնասիրությունը ցույց է տալիս, որ համայնքների կողմից տեղական նոր հարկատեսակների համակարգի կիրառումը համայնքի ֆինանսական կարողությունների ինստիտուցիոնալ զարգացման, լավագույն խթանն է հանդիսացել:

Հանրային քննարկման ժամանակ խոսեցիք համայնքներին եկամուտների ինքնավարություն տալու մասին, ի՞նչ է դա նշանակում:

Ֆիսկալ քաղաքականության գործնական իրագործողները միակարծիք են, որ ֆիսկալ ապակենտրոնացման քաղաքականության իրագործման գործընթացում համայնքներին ինքնավարություն տալու հիմնական նպատակը համայնքի ավագանու կողմից, օրենքի շրջանակներում, տեղական հարկերի տեսակների և դրույքաչափերի սահմանումն է: Հայաստանում համայնքների հարկային եկամուտների ինքնավարության ներկա 0% աստիճանը (Եվրոպական միության երկրների հարկային եկամուտների ինքնավարության միջին ցուցիչը կազմում է 70-75%) ավելացնելու նպատակով անհրաժեշտ է՝ բարձրացնել համայնքների ֆինանսական անկախության աստիճանը, ապահովելով համայնքային բյուջեների եկամուտների նոր կայուն աղբյուրներ՝ 

1. Ֆիսկալ ապակենտրոնացման ռազմավարության իրագործման արդյունքում՝ ֆինանսական միջոցների տեսքով հարկերից մասհանումների ստացում.
2. տեղական հարկային վարչարարության կիրառման հիման վրա՝ տեղական նոր հարկերի սահմանման արդյունքում, ֆինանսական միջոցների ստացում.
3. պետական մարմինների պատվիրակած լիազորությունների արդյունավետ իրականացման համար ֆինանսական միջոցների ստացում:

Ինչպես սահմանել է «Տեղական ինքնակառավարման Եվրոպական խարտիան», այն ֆինանսական համակարգերը, որոնց վրա հիմնվում են տեղական ինքնակառավարման մարմինների միջոցները, պետք է բավականին բազմազան և ճկուն լինեն, որպեսզի համաքայլ ընթանան ծախսերի փոփոխություններին, որոնք առաջանում են տեղական ինքնակառավարումից ծագող խնդիրներն իրականացնելիս:

ՏԻ ոլորտում մեր ուսումնասիրությունները ցույց են տվել, որ տեղական իշխանությունները հետեւողական չեն անգամ հողի հարկը եւ գույքահարկն ամբողջությամբ հավաքագրելու, տուրքերի տեսակները կիրառելու հարցում: Ձեր նշած՝ ՏԻՄ-երի ֆինանսական անկախության մակարդակի 19.9% ցուցիչը, արդյոք, կարո՞ղ է փոփոխվել, եթե հարկերն ու տուրքերն ամբողջությամբ հավաքագրվեն:

Ինչպես ներկայացվել է զեկույցում՝ Հայաստանում համայնքների բյուջեների եկամուտներում տեղական հարկերը և այլ պարտադիր վճարները 2015-2018 թթ. միջինը կազմել են ընդհամենը 19.9%, որը նշանակում է, որ ՏԻՄ-երի ֆինանսական անկախության մակարդակի ցուցիչն ընդհամենը կազմում է 19.9%: Այս ցուցիչի բարելավման լավագույն գործելաոճը՝ համայնքների հարկային վարչարարություն ունենալու իրավակարգավորման սահմանումն է գործող օրենքներում և այդ վարչարարության հիման վրա տեղական նոր հարկատեսակների համակարգի ներդրումը: 

Լավագույն օրինակ է հանդիսանում միջազգային փորձը. օրինակ, Եվրոպայի և Ասիայի մի շարք քաղաքների հյուրանոցներում հանգրվանած զբոսաշրջիկներից, գիշերակացի վճարի հետ մեկտեղ, գանձվում է որոշակի հավելյալ տոկոս կամ ֆիքսված միանվագ գումար (5-10 Եվրոյի սահմաններում մեկ անձի համար): Այն կոչվում է զբոսաշրջային հարկ, որն այնուհետև հարկի տեսքով ուղղվում է համայնքային բյուջե: Զբոսաշրջային հարկը թույլ է տալիս ամեն տարի որոշակի գումար մուտքագրել համայնքային բյուջե, և այն օգտագործել համայնքի բնակավայրերի ենթակառուցվածքները բարելավելու և հետագայում զբոսաշրջիկների համար բնակավայրերն ավելի գրավիչ դարձնելու ուղղությամբ:

Եվրոպական երկրների օրինակով ներկայացրիք տեղական բյուջեներում հարկեր սահմանելու մոտեցումները՝ համայնքների ավագանիների որոշումներով՝ տեղական հարկերի սահմանում և կենտրոնական հարկային համակարգի հարկերի դրույքաչափերից մասհանումներ՝ օրենքով ամրագրելով: Նշված տարբերակներից ո՞րը կարող է կիրառելի լինել մեր երկրում՝ նկատի ունենալով համայնքների ղեկավարների եւ ավագանու անդամների մտածելակերպը եւ գործեալոճը:

Հետազոտությունները ցույց են տվել, որ մեր երկրի դեպքում առավել քան արդյունավետ կարող է լինել երկու տարբերակների միասնական կիրառումը, մասնավորապես՝ տեղական հարկերի տեսակների և դրույքաչափերի ինքնուրույն սահմանումը՝ օրենքով սահմանված դրույքաչափերի շրջանակներում: Միաժամանակ կենտրոնական հարկային համակարգի հարկերից մասհանումները տեղական բյուջեներին: Թե տեղական հարկերի վարչարարության և թե կենտրոնական հարկային համակարգի հարկերից մասհանումների դեպքում՝ «խաղի» բոլոր կանոնները, այդ թվում՝ կողմերի իրավասությունները և որ ամենակարևորն է՝ պատասխանատվությունը, հստակ պետք է սահմանված լինեն օրենքով:

Վտանգ չկա՞, որ ավագանու հայեցողությանը թողնելով դարձյալ կարող են քիչ հարկատեսակներ սահմանվել կամ սահմանված նվազագույնի եւ առավելագույնի միջեւ ընտրություն կատարելիս ընտրել նվազագույնը: Նկատի ունենանք, որ համայնքի ղեկավարի եւ ավագանու համար առաջնային են մնում բնակչության հետ լավ փոխհարաբերություններ հաստատելը, քան բյուջեում սեփական եկամուտներն ավելացնելը: Օրինակ, երբ աղբի վճարը դրույքաչափերով սահմանված էր 0-400 դրամ, մեծ մասը նախընտրում էր 0-ն: Այս մտածելակերպի կրողներն, արդյոք, պատրա՞ստ են ֆինանսական ավելի մեծ անկախության, հատկապես, եթե այդ անկախությունը վարելու քաղաքականությունը լիովին նրանց է վստահված: 

Եթե անգամ նման վտանգի ենթադրություն կա, ապա այն կառավարելի է, քանի որ ֆիսկալ ապակենտրոնացման քաղաքականություն իրագործելու համար անհրաժեշտ է հաշվի առնել նաև ապակենտրոնացվող ֆինանսական միջոցների համահարթեցումը: Հակառակ դեպքում՝ մայրաքաղաքում կամ համեմատաբար խոշոր քաղաքներում  կարող են կենտրոնանալ ֆիսկալ ապակենտորնացման արդյունքում մասհանվող հարկերի գերակշիռ մասը: Այն դեպքում, երբ համայնքի ավագանին տեղական հարկի համար կսահմանի դրույքաչափերի ցածր մակարդակ, ապա համահարթեցվող միջոցների մակարդակը համապատասխանորեն կնվազի: Դա նշանակում է տեղական հարկերի դրույքաչափերի տրամաբանական և իրատեսական հաշվարկների հիման վրա սահմանումը՝ համայնքների համար մոտիվացնելու է համահարթեցման ավելի մեծ գումարներ ստանալ, որը, բնականաբար, կբարձրացնի հանրային նշանակության հարցերի լուծման շրջանակները:

Եվրոպական մի շարք երկրներում կենտրոնական հարկային համակարգից տեղական բյուջեներին կատարվող մասհանումները փոխարինել են համահարթեցման դոտացիաներին և պետական մարմինների լիազորությունների պատվիրակման համար պետական բյուջեից վճարվող միջոցներին, քանի որ դրանք հատկացվել են միևնույն գործոնների և չափանիշների կիրառմամբ: Հաշվարկվել են՝ ժողովրդագրական գործոնները, մայրաքաղաքից հեռավորությունը, աշխարհագրական դիրքը (դաշտավայրային, նախալեռնային, լեռնային, սահմանամերձ և այլ չափանիշներ):

Հայաստանում նույնպես՝ համայնքների եկամուտների համահարթեցման հորիզոնական մեխանիզմի կիրառման դեպքում, այն կարող է փոխարինել համահարթեցման դոտացիաների և պետական մարմինների լիազորությունների պատվիրակման համար պետական բյուջեից վճարվող միջոցների վճարման մեխանիզմներին: Միաժամանակ, միջոցների հորիզոնական համահարթեցման համակարգը կենտրոնական և տեղական իշխանությունների համար սահմանում է հավասար իրավասություններ և պատասխանատվություն: 

Հորիզոնական համահարթեցման համակարգը հաշվի է առնելու նաև ֆիսկալ ապակենտրոնացման արդյունքում եկամուտների համահարթեցմամբ տրվող միջոցների և ՏԻՄ-երի կողմից սեփական լիազորությունների մեջ մտնող՝ համայնքի պարտադիր խնդիրների լուծման նպատակով աշխատանքների կատարման կամ ծառայությունների մատուցման որակական և քանակական ցուցանիշների միջև կապը: Մասնավորապես, պարտադիր խնդիրների լուծումն ի՞նչ արդյունավետությամբ է իրականացվել, ի՞նչ որակական նոր կարողություններ են ստեղծվել համայնքի հանրային նշանակության հարցեր լուծելու համար, ինչպիսի՞ հավելյալ արժեք է այն ստեղծել և արդյունավետ իրականացման արդյունքում ինչպե՞ս է աճել շահառուների թվաքանակը կամ արդյունքային այլ ցուցանիշները:

Արդյունքում, ուղղակիորեն պետական բյուջեի միջոցները՝ որպես համահարթեցման դոտացիաներ և պետական մարմինների լիազորությունների պատվիրակման համար պետական բյուջեից վճարվող միջոցներ օգտագործելու փոխարեն, կիրականացվի ֆիսկալ ապակենտրոնացում, կենտրոնական հարկային համակարգի հարկերից մասհանումներ կատարելու կամ տեղական հարկեր սահմանելու միջոցով: Ավելին՝ կկանոնակարգվի պետական մարմինների լիազորությունների պատվիրակման համար պետական բյուջեից միջոցների վճարումը, կսահմանվեն վճարման չափանիշներ և չափորոշիչներ: 

Հարկերի ապակենտրոնացում չունենք, բայց պետական բյուջեից սուբվենցիաներ են հատկացվում համայնքներին, եթե նրանք զարգացման ծրագրեր են ներկայացնում: Սա չի՞ կարող փոխարինել հարկման ինքնավարությանը:

Ֆիսկալ ապակենտրոնացման քաղաքականությունն իր մեջ ներառում է նաև համայնքների համար հարկերի հաշվարկման և գանձման համակարգի, ինչպես նաև պետական մարմինների լիազորությունների իրագործման կարողությունների ստեղծումը: Այդ կարողությունների նպատակային ստեղծումը համայնքներին սուբվենցիաների հատկացման ծրագրում կարող է սահմանվել գերակա ուղղություն, որը ֆիսկալ ապակենտրոնացման, պետական մարմինների լիազորությունների պատվիրակման և ֆինանսական միջոցների հորիզոնական համահարթեցման համալիր և համակարգված իրականացման գրավական կարող է հանդիսանալ: